土地运用规划时的问题探究

1.规划公权力间冲突现象严重中国规划公权力间冲突具体可分为不同部门之间、上下级政府之间、同级政府之间三类。部门间规划公权力的冲突以国土部门、建设部门和发改部门之间的规划公权力冲突最为明显和严重，具体表现在土代写教师职称论文多少钱地利用总体规划、城乡建设规划、发展规划之间的冲突和矛盾。《土地管理法》和《城乡规划法》规定了城乡建设规划应与土地利用总体规划相衔接，但实践中两种法定规划之间在指导思想、规划期限、用地规模和范围等诸多方面存在冲突，前者更强调耕地保护和节约集约用地等目标，而后者更强调经济发展和城乡建设；在发改部门主导下开展的以经济增长、社会发展与项目投资等非空间因素为主要内容的总体、区域、专项等发展规划，因与土地利用总体规划、城乡建设规划存在脱节而存在项目难落地等实施问题。由于实践中各强调自己的利益和工作目标，规划有时变成了部门权力博弈。此外，交通部门的交通规划建设不符土地利用总体规划、违法用地现象严重，如 2009 年公路与铁路违法违规用地宗数、面积、占用耕地面代写教师职称论文积分别占全国违法用地的 7.62%、43.17%、56.94%；林地、水域等的不同认定标准，也表现了林业、水利和国土等部门间规划公权力的冲突。上下级政府间在规划公权力方面也存在较多冲突。在土地利用总体规划的编制实施中，地方政府与上级政府相比往往更重视经济建设发展而忽视耕地与生态保护、更重视外延扩张而忽视节约集约增长；在城乡建设、产业发展等规划中，地方政府往往倾向大产业、大项目、大城市、大建设、高速度等以追求经济增长，具体表现有地方政府违法违规新设开发区和擅自扩区、以推进新农村建设为名违法开发房地产、违法违规建设高尔夫球场与别墅等。此外，国家和省级重点项目不符合地方规划的问题也比较普遍，如2010年国家和省级重点工程项目违法用地占全国违法用地面积的 45%。在同级政府教师职称论文发表之间，各政府均谋求本地区经济利益等的最大化，而忽视相邻地区间规划的协调和整个区域整体利益，同级政府之间恶性竞争现象也较普遍，由此造成产业结构同质低度化、空间结构离心分散化发展等。

2.规划公权力过度膨胀首先是规划公权力过于强大。《城乡规划法》等偏重于授予政府规划权力和方便管理，而忽视对规划公权力的监督、制约和对土地利用私权利的保障，实践中规划公权力行使往往突破了公益的目的和范围，表现在强制征地拆迁、新农村教师职称论文格式范文规划建设中的“被上楼”、土地规模经营名义下的强制流转等现象普遍。其次规划公权力行使不规范。中国依法行政和规划法治化尚未真正建立和执行，规划编制、实施、调整等随意性大。规划编制中领导干预较多，“领导一换、规划思路全变”的现象广泛存在；政府官员在规划实施调整中具有较大的自由裁量权，容易被滥用、滋生腐败和产生不公，如“先拿地、再改规划条件”已成房地产商谋取利益的潜规则、政府官员利用职务便利修改规划条件而收受贿赂屡见不鲜、地方政府违规调整规划而乱用地时有发生。

3.土地利用私权利的保障不足土地利用规划中公共参与渠道不畅，公众知情权、参与权得不到保障。目前规划公众参与多停留在“公众参与阶梯”中的操纵性参与、象征性参与等低水平阶段，规划成果公示不够全面且存在有意隐瞒现象，规划编制、实施过程中未能有效反映公众利益和保障土地利用私权利。规划公权力过度侵害土地利用私权利的救济机制存在诸多不足。救济主要是通过向规划部门申请规划修改和向法院申请行政诉讼的渠道实现，而规划修改有时被强势利益集团与政府官员滥用、行政诉讼受理条件苛刻造成很多纠纷不能进入诉讼程序，且行政诉讼限于规划实施过程中的具体行政行为而缺乏针对规划制定行为和规划内容不服的事前救济，缺少预防性的开发协议和响应性的损害赔偿等具体措施。缺乏规划公权力行使对于土地利用私权利的经济影响分析，更没有据此建立相应经济补偿机制，例如因实施耕地保护而使农民利益受损和因历史文化遗产保护而使有关房产所有者利益受损的经济补偿明显不足；对于因基础设施建设等规划编制或调整而意外得益的也缺乏适当纠正机制。因规划编制实施而造成贫富不均，不利于社会公正和对土地利用私权利的平等保护。

4.权利运行机制不灵活规划编制中，由于受技术规程条款限制、资金能力制约、迎合审批要求、机械批量的编制方法等影响，诸如规划方案单一、内容标准化、功能与用途分区机械、分区管制政策千篇一律等缺少特色的问题普遍存在。规划方案普遍僵硬而缺乏合理的弹性，容易导致规划不具有灵活性和适应性。规划实施中激励性机制不足。受计划思想、科层官僚体制等影响，规划实施往往偏重于行政管制性措施，缺少像美国等的保护性地役权设立、土地发展权转移、指标交易等市场性方法措施，不利于有效维护公共利益。