我国政府职能转变中有关公共财政理念的缺失研

摘要：为了提高政府效率和转变政府职能，我国进行了多次的精减政府机构和人员，但效果并不好，究其原因，一是政府职能难以转变，过于庞杂的事务使得政府难以招架和胜任；二是政府及其工作人员对公共财政理念的缺失，导致了政府的缺位和越位。为此，必须把公共财政理念贯穿于政府的公共管理之中，从根本上转变政府职能。

关键词：政府职能；机构精减；公共财政；公共管理

本改变从传统的行政管理到新的公共管理是政府行政体制改革的必然趋势，从管理理念、管理方法到管理范围都将发生根本性的改变。这种改变要求政府职员和领导树立公共管理理念，其中公共财政理念是重要组成部分，它决定了政府理财的基本思路，关系到支出的范围和方向。若还是死守着计划经济的财政理念，政府的预算支出结构就不会发生大的变化，政府职能也将难以根本扭转。第一，传统的财政理念将使政府支出偏向于生产性财政，过多地介入经营性领域，使政府陷入困境。传统的财政理念使得我国政府总是认为我国财政收入主要依靠国有企业，政府主要应该扶植的也应该是国有企业，为此政府把这种理念贯彻在分配管理决策中，长期以来财政支出主要用于经济性支出，大量资源配置给国有企业。根据《中国统计年鉴》资料计算，经济建设费总计占财政支出总计的，其中大部分用于国有企业支出（这种状况近几年才开始改变）。地方政府为了搞好地方经济，一般也习惯于把财政大量投入扩大再生产，总认为只要国有企业做大做好了，地方经济也就上去了。但实际上，由于国有企业的产权机制存在重大缺陷、管理者权责利的不对称性以及激励机制与制衡机制的不健全，其生产效率明显是比较低下的，大量的资源配置并不能为它带来良好的收益。而政府为了维持国有企业的主导地位和正常的生产经营活动，只能用大量的资源投入，用数量上的优势来弥补其效率上的不足，有的甚至用巨额投入弥补其不断亏损的黑洞，为此政府财政背上了一个十分沉重的包袱。同时生产性财政支出把大量的民间资金排除在很多生产性领域之外，使得国民经济整体的投入并不能有效扩大。第二，传统的财政理念使得政府支出庞杂，管理事务繁多，使政府陷入机构不断膨胀和无效率的境地。根据财权与事权统一的原则，我国政府一方面要管理非生产经营性的大量事务，如国防、教育、卫生、科学、文化、社会安定等事务，另一方面由于我国财政支出中有很大部分是用于生产性的，且国有企业有大量的国有资产，为了加强对它们的管理，必需相应建立大量的主管部门和职能部门，相应要安排大量人力、物力、财力从事这些方面的管理活动，介入大量的生产性事务管理，这是我国政府机构难以精减的根本所在。只要目前的经济结构不改变，管理国有企业相应的部门、机构、人员就难以精减，即使暂时地精减了，但由于管理的需要最终还得增设回去，造成精减的无效循环。我国财政供养人口的比重是偏高的，万人，与总人口的比例为，而日本。机构和人员的膨胀造成了支出费用的增加和政府效率的降低。年我国行政支出占财政支出的比重为年美国为，韩国为，印度为*，该数据显示我国行政支出的比重是偏高的，也表明了我国行政支出缺乏效率。因此，只要公共财政理念缺失，财政理念就不会改变，财政支出结构的格局就不会有太大变化，国民经济整体格局也就不会变，政府机构的现行状况就难有大的变动，该管的无精力、财力去管，不该管的管了却管不好。传统的财政理念使得政府权力超强，易于失控，弱化政府的服务职能传统的财政框架下，非经常性支出所占的比例很大，而这种非经常性项目具有很强的不确定性，它很大程度上体现了政府官员的权力，这种不确定性项目和支出越多，政府官员的权力越大，这就造成了我国存在大量的“争指标”、“争项目”、“批条子”等现象，这种现象造成了租金的大量存在，可见，这种体制为寻租的滋生和蔓延提供了温床。经济学已经证明租金和寻租的大量存在会赞成效率损失。长此以往会使人们扭曲对事实本质的认识，有些政府职员会认为是他们给了人们饭吃，为此认为他们这些权力应该得到租金的一部分。很多人都把这种“公仆与主人”错位的关系当成了正常关系，以至于政府的服务职能只能是挂在嘴上，在改革开放已经二十多年，社会经济各方面都已有长足进步的今天，政府的服务意识和服务质量并没有得到根本性改变。因此，改变传统财政理念，实现公共财政，把计划型财政转变为服务型财政已成为我国经济改革和财政改革的当务之急。
公共财政理念的缺失难以使政府摆脱直接干预国企的现象，管理手段难有新的转变传统的财政依据于国有企业，从政府作为投资者的角度看，很难消除政府对国有企业的直接干预现象。国有企业在整个国民经济中占有的比重越大，那么政府这种投资者的地位就越突出，政府干预的现象就会越严重。因为尽管我国的经济体制改革在不断深入，国有企业的管理层尤其是董事长或总经理是政府直接干预的产物这种状况将不会变化，由其产生的其他一系列直接干预和非正常的影响也将在所难免。在这种机制下，由于直接管理对国有企业能有效发挥作用，政府管理手段一般都是行政命令式或者通过组织人事任命来进行，而这样往往会使市场机制失效和资源配置无效率。市场经济要求通过市场配置资源起到基础性作用，不能过分依赖财政，财政也不能过分依赖国有企业而造成对经济的过多干预。在财政收入和财政支出上树立公共财政理念，实行公共收入和公共支出政策，政政府职能转变中公共财政理念的缺失府才能逐渐走出直接干预经济的管理模式。
三、大力培育公共财政理念，促进政府职能转变
大力培育公共财政理念，使公务员都明确公共管理的改革趋势对于导致政府机构和人员精减无效循环的第一个原因即政府职能没有转变，人们已有较为深刻的认识，并已经开始引起重视。但是对于政府公共财政理念的缺失导致政府职能不能得到根本性真正转变的第二个原因，政府官员并没有引起足够的重视，许多官员对此甚至没有什么认识，这严重地影响了政府机构的改革。建立公共财政，政府的公共财政支出与传统的财政支出相比将发生结构性的变化。我国政府将逐渐退出竞争性领域，财政支出将主要用于教育、文化、科学、卫生、科学、基础设施、国防等公共支出方面，财政收入也将逐渐摆脱主要依赖国有企业的状况（这在我国经济比较发达的浙江、江苏、广东等地区已经开始显现，非国有经济及其财政收入已经占主要地位）。与此相适应，我国行政管理也将逐渐步入公共管理。显然，公共财政理念只局限于被财政部门或税务部门的同志所认识是远远不够的，它应被全面地贯彻在整个行政公共管理理念之中，它应成为全体公务员的共同理念，完全明白公共财政其实意味着整个政府管理结构和服务导向的改变，意味着生产型财政和政府向服务型财政和政府的转变。只有全体行政管理人员都认识到这种转轨是根本性的，其服务理念的基础性地位才能确立。因此，公共财政理念应结合公共管理在政府机关大力宣传，让每一个公务员都了解其中的内涵及其变化的深刻含义，只有这样，政府公务员的公共管理理念才能真正形成，政府的职能和服务才能最终转变。为此应该在所有的行政机关开设公共财政与政府职能的关系、公共财政与公共管理的关系等系列讲座，使公共财政和公共管理的理念根植于每一个行政人员的心中。
实行公共财政，改革机构和人员设置实行公共财政，意味着我国政府工作重心的一次重大转移，政府的管理目标、手段和方法将进行重大变革，原来行政命令式的直接管理模式将不再适合改革的需要，尤其是随着国家逐渐退出一些竞争性领域，相应的这些领域的原有管理机构和人员要进行重大调整，或者这些机构将取消或者管理人员将减少，而有些需要加强宏观调控和管理的一些领域其管理实力要加强。从总体而言，公共财政的实施使政府职能发生了根本的变化，根据重新定位的政府职能进行机构设置和调整，使机构和人员的供求达到了一种新的均衡状态。由于这种新的均衡状态是建立在机构和人员需求减少的基础上的，根据它进行精减机构和人员不会形成反弹，这就为提高政府效率创造了良好的条件。因此在机构改革和人员设置时一定要充分体现公共财政理念，建立起一个适应现代市场经济需要的实行新公共管理的行政管理机构，构建适合我国国情的公共财政框架，然后据此设置行政机构和人员配备，建立起一个适应现代市场经济需要的、实行新公共管理的行政管理机构。$"加强服务理念，提高政府服务意识和水平公共财政要求政府改变自己的角色，政府不再是通过自己直接去拉动经济增长，而是通过政府提供一个稳定的社会秩序、良好的政策环境、良好的投资环境、完善的法律机制、优良的教育人才机制、完善的社会保障等，为整个社会经济增长间接地提供推动力。为达到这些目标，就要强调用法律手段和经济手段，采取规范化的操作程序进行管理和运作，加强政府的宏观调控和服务功能，提供优质的公共产品。所有这些政府行为的目的就是促进市场经济的发展，让市场充分发挥基础性作用，让企业和居民唱主角。公共财政要求我国财政从生产型财政向服务型财政转变，它要求政府提供的主要产品就是服务，服务于市场、企事业单位和居民。这就使得政府直接影响生产经营的能力大为削弱，市场是主角，政府是配角，提供优质的公共产品和服务、进行有效的宏观调控是政府存在的必要条件。因此，公共财政理念的内在实质就是服务性财政，政府的根本职能就是提供优质服务。