浅谈一般问题和国际经验

1.土地利用规划中的公权力与私权利：
一般问题和国际经验
1.1 权利的来源和依据
11.1 权利的来源 自然权利说（Natural Rights）和社会契约论（Social Contract）已经成为近现代诸多国家确立公权和私权关系的基础，这可为探讨规划中权利的来源问题提供借鉴。Hobbes 认为不同人之代写教师职称论文多少钱间的自利会产生冲突和对立，理性的人出于和平与安全的需要、基于自利本能的实现而签订了能够提供安全保障的契约；Locke 认为理性的人们为了更好地享有权利而自愿放弃一部分自然状态中拥有的生命、自由、财产权等自然权利并相互达成协议以组成国家，国家权力的正当性在于保障人们的基本权力；Rousseau 认为人是生而自由的，国家和主权是人民通过协议即“社会契约”让渡其自身权利的产物[7]；Jefferson 等认为成立政府是为了维护人们的自由、生存、追求幸福等权利。实践中，土地法已普遍从保护私人财产的民法中独立出来而成为公私交融的特别法，土地权利虽仍主要体现私人利益但已体现了社会公共利益。由此可认为，人们天然具有自由利用土代写教师职称论文地的权利；规划公权力是为了解决土地利用私权利间的冲突、维护和实现社会公共利益而由土地利用私权利的让渡和认可而来。权利的依据 经济学研究为探讨土地利用私权利和规划公权力的依据问题提供了有益的启示。完全竞争市场理论为土地利用私权利的自由行使提供了理论依据；与此相对应，&教师职称论文发表ldquo;市场失灵”理论和“庇古税”等“政府管制”理论论证了政府干预市场的合理性，规划公权力对土地利用私权利干预的主要理论基础也由此建立，具体而言：房地产市场不符合完全竞争市场假设的异质性、相互依赖性等特性是土地利用控制经济合理性的前提，“市场失灵”与“政府管制”理论论证的政府提供信息、供应公共物品、控制外部性、促进公平分配等职能分别为规划中的信息系统建设与人口社会经济预测、交通与经济发展规划、城市更新与自然资源规划、住房建设与社会规划等提供了依据。此外，产权和交易费用经济学表达的私人间的谈判与交易可以有效率地实现外部性内部化和制度对于减少不确定性、降低交易成本、提供信息和激励约束机制、保护产权具有重要作用等观点，公共选择理论阐述的以教师职称论文格式范文公共决策失误、工作低效率、寻租、扩张等为表现的“政府失灵”和由信息成本、实施成本等导致的“集体行动困境”以及相应的引入竞争和激励机制、宪制改革与治理等对策，为认识私权利和公权力的运行提供了新的视角。一些学者由此进一步探讨规划理论基础及其与市场关系等问题，具体观点有：科斯模式是继庇古模式之后论证规划分区合理性的又一典范，分区和规划是利益相关者同意的博弈规则，规划与适应变化的治理和制度能力建设有关，指出土地市场中存在的大量不确定性和不必要的交易成本使政府有必要通过规划有效提供信息、减少不确定性而降低交易成本、创造和扩大市场。

2.权利的界限和范围按照现代法治精神和原则，公权力的界限应由法律明文规定进行授权，而法律无明文禁止即为私权利的界限；公权力和私权利分别主要由公法和私法进行调整。土地利用规划中规划公权力和土地利用私权利界限的划分也应遵循现代法治精神和原则。规划公权力的界限和范围 规划公权力的行使应局限于为了国家目的，且公益的概念需通过立法将其具体化，惟有用法律形式表现出来的国家目的才属于公共利益。在美国，源于警察权的分区和规划权力从其产生开始，就必须符合《宪法》中平等保护、正当程序、征收等条款规定，其行使范围普遍被严格限制在促进健康、安全、道德或公共福利的界限内。尽管公共利益作为公共政策的伦理标准被广泛接受，其确切涵义却很少达成共识，至少包括共同拥有价值、道德需要、利益平衡等 5种典型理解。在美国，规划公权力的行使起初具体在避免拥挤和促进舒适性、建设公共设施、抑制土地投机、保护郊区农地、维护城市美观等范围内；20 世纪 60 — 70 年代随着对城市更新、城市蔓延等问题认识的深入和环境问题的凸显，规划公权力行使范围扩大到保护历史文化遗产、保护农地和开敞空间、保护现有邻里和社区、控制城市蔓延等领域[31-36]；20 世纪 90 年代以来，受可持续发展和精明增长理念的影响，可负担住房供应、精明社区建设、填充式发展、土地可持续利用等成为新的动力和目标。近些年来，人们对住房问题加剧和金融危机开展了广泛讨论，有观点认为：美国房地产泡沫集中在较强土地利用控制地区，指出过度的土地利用规制抬高了土地价格、限制了住房供应从而助长和加重了金融危机；在新的时代背景下，公共利益和受管制利益间的平衡、土地利用规划管制与经济发展的关系等被重新思考。土地利用私权利的界限和范围 只要不妨碍公共利益和影响他人权利的实现，土地利用私权利就可以自由行使，包括土地的占有、收益、转让、抵押等权利以及在他人土地上设立的通行、采光、通风、取水等便役权和将土地利用约定权延伸至继受人的地约权与衡役权等；在土地利用私权利受到影响的规划编制和实施过程中，利益相关者应具有知情权、参与权和一定程度的决策权。另外，耕地、自然资源和历史文化遗产保护等公共利益也可通过保护性地役权、可转让土地发展权、规划许可证交易等以市场和私权利的相对自由为基础的形式实现。

3.权利间的关系和冲突。权利间的关系 土地利用私权利的自由行使常导致冲突和混乱，规划公权力是应保障土地利用私权利的需要而产生，而自从其出现后则形成了对土地利用私权利的干预和制约；另一方面，规划公权力的不当和过度行使也会造成诸多不良后果，土地利用私权利的合理伸张和行使能够对规划公权力形成一定制约。规划公权力和土地利用私权利是此消彼长的关系，一方的过度膨胀必然导致另一方的弱小和利益被侵害。两者若均保持其合适的边界和范围，通过合理的土地利用管制与经济手段相结合的混合政策，两者能够实现相对的协调。权利间的冲突 由于边界和范围难以界定等原因，规划公权力和土地利用私权利间往往会存在各种冲突，从利益的视角看则表现为不同公益之间、不同私益之间以及公益和私益之间的冲突。规划公权力与土地利用私权利间的冲突较多，并存在两个极端：规划公权力的过度膨胀、土地利用私权利的任意自由行使。前者有观点认为：分区规划侵犯私人自由和财产权，分区规划是对人的控制；后者案例有：社区居民对于可负担住房项目建设、污水处理设施、焚化炉等不受社区欢迎土地用途表达“不要在我后院”的反对意见“，明智利用运动”对于湿地保护等环境资源政策的强烈抵制等。规划公权力间的冲突，常表现为不同公益价值的冲突，如经济公益与环境公益或社会公益的冲突等，典型案例有美国斑点猫头鹰与古森林保护和伐木业之间的矛盾等。土地利用规划中私权利间的冲突则由于土地利用负外部性的大量存在而较为普遍，具体有：毗邻土地上的农夫与养牛者之间的矛盾、城市居民与农民关于城市边缘耕地保护的不同利益冲突等。

4.权利间冲突的救济和保障在法治社会，权利冲突中受侵害的一方有权获得公平、公正的补偿等救济。对于权利间冲突的救济和保障总体上有引导性和强制性两种方式，并可分为事前预防性和事后的响应性两类，其具体手段多种多样，具体途径包括预防性的政策制定、规划方案编制和响应性的申诉、行政处罚等。以美国为例，冲突前预防的手段有：强制性的分区管制、土地细分规则、规划许可、禁令和引导性的资金资助、税收减免、影响费、开发协议等；冲突后响应的有：强制性的重新分区、分区规则修改、综合或总体规划修改、例外、特殊用途和引导性的赔偿、罚款等，以及冲突前后均可应用的土地发展权转移等手段。土地利用规划权利冲突救济的目标应是公正平衡地保障规划公权力和土地利用私权利，实现社会总体利益最大化。然而，实现上述目标又不能仅寄希望于权利冲突后的救济，而是应将上述目标内化到土地利用规划的立法、编制、实施、调整等过程中，具体减少和消除冲突的技术和政策包括：包含识别冲突和给予适当救济的机制、指明规划权力的法律来源和依据、允许合理的弹性、须有显著的公众参与、应有对土地价值的经济影响分析、避免对环境敏感地区的过度开发等。