浅析我国审计立法演化

1 古代审计立法的发展

    1.1 古代审计立法发展的背景

        1.1.1 奴隶社会向封建社会过渡
   公元前21世纪，中国出现了第一个奴隶制的国家——夏朝。据较为可信的古籍记载，夏朝时代已经有了较为完善的国家财政收支。随着奴隶越来越多地被投入生产领域，奴隶劳动逐渐成为社会生产的主要支柱，剥削奴隶劳动成为国家的一项重要收入。在支出方面，官僚机构、军队、战争、祭祀、修建公共工程，所有这些都必须付出大量的经费。夏朝为了治理国家，保证财政收支的正常进行，必须实行必要的财经管理和监督。夏朝之后，我国相继出现了商、周两个奴隶制王朝。商和西周的财政收支基本上同夏一致。无论农业还是手工业的主要生产者，都是为各级奴隶主占有的奴隶。剥削奴隶劳动是国家的重要收入。商、周的国家统治已初具规模，有众多的职官，庞大系统的军队。从"赋以足兵"来看，已有专门的财政收入用于军费。据一些历史学家考证，西周时已经出现了 "量入为出"的财政预算原则。检寻甲骨文学者的著述，我们发现商代有些活动与审计可能有关。据董作宾的研究，商代龟甲中甲桥、背甲刻辞中的同文贡龟数当为同次贡龟。之所以这么做，是因为龟甲是十分贵重的，故需要经过几次检视、验收、审核和登记，这些经济监督活动具有一定审计性质。该时期的著作《周礼》中记载，这一时期的财经体制把财政主管、财务出纳保管、簿书登记、审计监督等分开来，使得各个机构的职权分离，体现了财经管理权限明确、互相制约的原则。春秋时期，诸国官制纷繁复杂，大体上中原诸国基本是承袭西周官制。到了战国时期，中央集权的政体初步形成。随着生产力的不断发展，改革也在不断地进行。齐国实行"相地而衰征"；晋国"作爱田"；鲁国颁布"初税亩"；楚国"书土田"；郑国"作丘赋"。战国时期，商鞅统一度量衡，这些都促进了财计事业的发展。在这一时期，上计制度初露端倪，且己具有经济政绩审计与财经法纪审计两种职能的萌芽。夏商周时期是我国的奴隶制时期，随着生产力的发展，在战国时期，初歩形成了中央集权，逐步地向封建制度过渡。

        1.1.2 中央集权封建国家的建立与发展
    秦汉时期形成和巩固了统一的封建的中央专制主义制度。皇帝具有全:高无上的权力，全国的行政权、军权、财权、司法权都集中于皇帝，一切由其最后裁决。在中央官僚机构中，秦汉实行"三公九卿制"。丞相承天子之命，督率百官，助理万机，执行政务。太尉协助皇帝掌管军事。丞相、太尉、御史大夫是副丞相，掌图籍章奏，监察百官，辅佐丞相处理事务。丞相、太尉、御史大夫后来合称三公，他们互相制约，便于皇帝集权于一身。三公之下设有九卿，分掌庶事。三公九卿称谓在两汉屡经改换，性质上也略也变化。汉武帝削弱丞相权力，令九卿不通过丞相直接向皇帝奏事，并设立"中朝"与丞相"外朝"分权。.东汉光武帝加强尚书台，虽置三公，事归台阁，三公备员而己。在经济方面，秦政府的财政收入主要是田租、口赋、关税。秦行急政，其财政支出十分浩大，撇开作为一个封建国家的一般支出——皇室费用、俸禄、军费、行政事务费等不说，单修长城驰道，征伐四夷，其开支就将竭尽帑藏。汉代的财政收支分两个系统，田租、算赋、口赋、盐铁等收入用于封建国家俸禄、军费、行政事务费、建筑工程费等支出；而三海池泽、官办手工业的收入等用于皇室各项支出。总之，该时期封建经济繁荣，中央集权国家财政收支情况复杂化，财计机构和制度开始系统化，这些情况都要求审计进一步发展来更好地反映国家财政情况。

        1.1.3 经济繁荣,中央集权进一步发展
   政治上，隋唐时期三省六部制度达到完善，三省既分工制约，又互相合作，决策机关是中书省，审议机关是门下省，处理日常政务机构是尚书省。尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，六部尚书分掌全国政务。宋代采取"稍夺其权，制其钱谷，收其精兵"等措施，将地方上的兵、财、邪、政大权收归中央。经济方面，隋唐时期，封建社会经济呈现空前繁荣景象，出现了 "贞观之治"和"开元盛世"的鼎盛局面。随着水利工程的大规模兴建和农具的改进，农业生产迅速发展，到玄宗开元年间达到高峰。该时期的手工业比较突出，在此基础上，唐后期出现了柜坊和飞钱，标志着商业水平发展到一个新的阶段。宋代经济空前发达，人口大增。耕地面积扩大，经济作物也有很大的发展。在手工业方面，造船业达到较高的水平。该时期造纸和印刷业也达到很高的水平。商业贸易活动突破了坊与市、白昼与黑夜的界限，海外贸易盛况空前，出现了世界上最早的纸币。该时期经济繁荣，中央集权进一步促进审计与审计立法的发展。

        1.1.4 民主思潮冲击封建制度,封建王朝逐步瓦解
  元朝的政治制度不仅继承了以前朝代的制度，而且也具有自身的特点。明清时期由于受到近代西方思想对中国的冲击，客观上促进中国封建制度走向衰落，同时一些有识之士竞相陈述自己的观点见解，其中也包括对市计制度提出的新设想。明中后期，随着商品经济的发展，手工业部门出现了资本主义萌芽。到了清代，资本主义萌芽有了缓慢的发展。这些新的经济现象，并没有促进审计工作的进一步发展，反而有所削弱，这种现象值得进一步深入探讨。

    1.2 先秦时期审计立法的产生

        1.2.1 与审计有关的刑法
   据古文献记载，夏商西周时期已经有了刑法。《左传》记载："夏有乱政，而作禹刑；商有乱政，而作汤刑；周有乱政，而作九刑。"?夏商西周刑法中的罪名，在古文献记载中可零星见到一些。如《尚书》记载仲康时职掌天文之官羲和玩忽职守，荒废于酒，犯了先王杀头之法。据一些学者研究，夏、商尚未有成文法典。西周即使有成文法典，但也不公布于众。春秋时，郑国子产铸刑鼎，首先公布成文法，遭到贵族保守势力的激烈反对，并且在此之前，刑法是不向人民公布的。西周时期，则有"三典五刑，以诘邦国。非不豫设，但弗宣露使人知之"。②夏、商、西周是法律发展的最初阶段，具有很大的随意性和神秘性，以达到刑不可知、则威不可测的效果。可想而知，当时审计法律依据之疏略。中国古代从一有刑法开始，就有关于惩治贪官污吏的立法。《尚书》载商代曾"制官刑，儆于有位"，专门惩治官吏的不良习性。"卿士有一于身，家必丧；邦君有一于身，国必亡。臣下不匡，其刑墨，具训于蒙士"，可见贪赃罪被看成一种十分严重的犯罪，卿士、诸侯君犯者有亡国丧家的危险。《尚书》中提到西周惩办和预防官吏在定罪量刑中的"五过之疵"，其中"惟货"为"行货枉法"，"惟来"为"旧相往来"；"来"又作"求"，云有求，请赇也。如官吏犯有"五过之疵"，那么"其罪惟均"。这就是说西周时官吏在定罪量刑中，如接受钱财、请托、就要与犯人同罪。③奴隶制社会时期，审计立法内容简略，形式上带有很大的随意性，且立法的根本目的在于维护和巩固奴隶主的地位，因此，审计立法是与当时的社会政治经济状况相适应的。
     春秋战国时期，战争频发，诸侯国不断地将自身的土地奖赏给有功的大臣，引起了土地所有制的变化，即由宗族土地所有制转化为家族土地所有制，这一形势的转变也要求审计立法有相应的规定来，因此，上计制度适应当时的形势而产生。春秋时期，各诸侯国开始制定公布法律条文，以法治国，设专官管理。公元前536年，郑国的执政子产铸"刑书"，把他所制定的成文刑法铸于铁鼎上，公布于国中，使人人知晓。从此，中国古代出现了第一步公开颁布的成文法。公元前513年，晋国赵鞅也用铁铸了刑鼎，鼎上铸有范宣子所作的刑书。战国时期，有关制定法律的记载更为详细。魏国李悝变法，著《法经》。《法经》内容分"盗、贼、囚、捕、杂、具"六篇，是中国历史上第一部比较完整的封建法典。其中《杂法》之目有较轻、超城、博戏、假借、不廉、淫侈逾制。《杂法》中还规定有对经济犯罪的制裁，如"丞相受金，左右伏诛。犀首一下受金则诛。金自镒以下罚，不诛也。日'金禁'"。这里的"受金"就是指接受贿赂，"金禁"就是关于官吏受贿的禁律。《法经》的内容表明，当时已经注重对丞相、犀首等高级官吏受贿的追办，并且在处罚上体现出了根据赃款数量确定刑罚轻重的原则。这些法律当中多有审计性质的财政经济监督内容。商鞅在秦国变法，改"法"为"律"，把李悝的《法经》发展成为《秦律》。后世法律之名，由此而来。商鞅还参照鲁卫的宫室建筑盖起宫室冀阙，在阙上颁布法令。规定凡想做官的就要学习律令，拜官吏为师。在法治理论上，商鞅主张厚赏重刑，一断于法。后来的韩非更是法家的集大成者，主张"法者，编著之图籍，设立于官府，而布之于百姓者也"。显然，"设立于官府"，官吏才好据以执行，"布之于百姓"，才好要求人民遵守。以上这些成文法的颁布，为当时的财经审计监督提供了直接的依据，保证了当时上计制度的实施，维护了当时的财政经济秩序。

        1.2.2 审计立法的启蒙............................................................................ 22-23
    1.3 秦汉时期审计立法............................................................................ 23-24
        1.3.1 《效律》与《上计律》............................................................................ 23-24
        1.3.2 我国历史上最早的财政审计............................................................................ 24
    1.4 隋唐时期审计立法成熟 ............................................................................ 24-26
        1.4.1 有关审计工作立法............................................................................ 24-26
        1.4.2 制定了系统周密 ............................................................................ 26
    1.5 元明清时期审计立法停滞............................................................................  26-28
2 近代审计立法的发展............................................................................  28-31
    2.1 近代审计立法发展背景............................................................................  28 
    2.2 北京政府时期审计立法............................................................................  28-29 
    2.3 国民政府时期审计立法 ............................................................................ 29-31
3 当代审计立法的发展 ............................................................................ 31-46
    3.1 当代审计立法发展背景...........................................................................  31-35
    3.2 当代审计立法的初创 ............................................................................ 35-36 
    3.3 当代审计立法的发展 ............................................................................ 36-38
    3.4 当代中国审计立法............................................................................ 38-44
    3.5 当代中国审计立法展............................................................................  44-46
4 中国审计立法的评价............................................................................  46-52
    4.1 中国审计立法............................................................................  46-48 
    4.2 从中国审计立法演化............................................................................  48-52

结束语

   我国的审计立法在几千年间经历了一个非常不平凡的过程。从审计立法的萌芽到审计立法的初步形成，再到周密系统审计立法的颁布，一直到现在逐步完整的社会主义审计法律体系，都反应了我国审计立法在不断地进步和完善。当然，这些审计立法并不是没有缘由的肆意变更，更不是政府当局的任意颁布，而是根据各个时期的具体社会经济和政治建设的状况来进行修订和实施，每一次变化都有中国的历史进程的深刻印记。回头看中国各个时期的审计立法，其始终遵循了"经济基础决定上层建筑，上层建筑为经济基础服务"的内在规律。社会是不断向前发展的，因此我国的审计立法也要随之进行相应的修改与完善。良好的历史经验，我们应当借鉴，挫败的历史教训，也值得我们反省。在结合历史经验制定和修改法律的同时，我们也应该广泛学习和吸取西方国家优秀的审计立法思想，与国际趋同。虽然我国目前的审计法律比较完善，但是我们也应该看到当审计立法存在的缺陷。因此，我们应该因地因时制宜，不断地完善和调整审计立法，以提高审计立法的可操作性。我们有理由相信：随着我我国审计法律制度的不断完善，审计立法的不断修订，我国的审计事业将蒸蒸日上。以上所言，谨以作为全文的结束。